政治协商位列人民政协三大职能之首，伴随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的产生而产生、发展而发展，是人民政协的生命和存在基础。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次提出将政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上的重要讲话中也指出：“要增强开展政治协商的自觉性和主动性，规范协商内容，丰富协商形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序”。“政治协商纳入决策程序”已经不仅是各级党委开展政治协商所要遵循的重要原则，也是各级政协组织履行政治协商职能必须把握的重要工作规范。要真正把政治协商纳入党委、政府决策程序，发挥政协在社会主义民主中的作用，就必须提高全社会对其重要性的认识，切实健全保障制度。
一、把政治协商纳入决策程序是我国协商民主的应有之义
1、把政治协商纳入决策程序是加强我国社会主义民主政治建设的必然要求。当前我国社会主义民主的重要形式有两种：选举民主和协商民主。选举民主制度是民主政治的基本要求，发挥主渠道作用。协商民主是选举民主的有益补充，能够弥补选举民主在时间、步骤和经费支出等方面要求高的缺陷，解决一些选举民主所不能解决的事情，能使社会主义民主更广泛、更充分、更充满活力，是适应中国国情和中国特色社会主义民主政治制度要求的重要民主形式。协商民主不同于对话、讨论和一般的交流，它通过人民政协这一平台，反映社会各方意见，汇集各界人士智慧，具有很强的政治影响力和社会影响力。把政治协商纳入决策程序，发挥单一决策的体制外政治监督作用，可以进一步保证决策的民主性、广泛性，从而进一步推进社会主义民主政治建设。
2、把政治协商纳入决策程序是加强和完善政治协商制度的必要环节。制度建设既包括实体制度，又包括程序制度，其中实体制度的主要功能在于规定和确认权利与职权，而程序制度在于规定和确认实体权利与职权的实现方式和具体步骤，对于实体制度起保障作用。没有程序制度，实体制度就没有实现的途径和手段，也就可能沦为空谈。政治协商制度也必须是实体制度和程序制度的内在统一，否则将使政治协商成为可有可无。政治协商只有纳入决策的具体程序和必经环节中，体现在决策之前或执行过程中，才有实践意义，才能实现政治协商制度设立的目的。在以往的实践中，我们对实体制度的重视远远超过程序制度，导致人民政协在履行职能的过程中遇到的不少问题，一些党委或政府的重大决策因缺乏可操作性的程序制度而没有实际发挥人民政协的协商作用。因此，加强和完善政治协商制度要求把政治协商纳入决策程序。
3、把政治协商纳入决策程序是推进党委政府决策科学化的有效途径。新形势下，党委、政府要坚持科学执政、民主执政、依法执政，避免和减少决策失误，少走弯路，就需要在决策前和决策执行过程中充分听取各方特别是各民主党派、人民团体、无党派人士的意见，集思广益，以增强决策的科学性。同时，在政治协商过程中通过阐释决策、修正决策，尊重多数人意见，照顾少数人意见，还可以调动一切积极因素，化解矛盾纠纷和郁积情绪，以形成共识、凝聚力量，保证决策的顺利实现。
二、把政治协商纳入决策程序在落实中仍然存在一些问题
1、协商机制还不健全。人民政协政治协商是党委领导下的政治协商。从协商工作的领导、协商议题的确定，到协商程序的规范，都有赖于党委的统一安排。如果党委没有纳入议事日程，就无法落实。现有各级党委有关加强政治协商工作的意见中，相对比较原则，具体协商什么、什么时候协商、怎样开展协商、怎么处理协商意见等都没有明确规定，缺乏可操作性。有的地方党委、政府决策前主动协商的意识不强，有的以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商，使政治协商流于形式。
2、协商形式不够完善。中央5号文件规定了八种政治协商形式。在实际操作过程中，只有政协全体会议、常委专题协商会议的协商形式坚持较好，其他形式的协商力度不够，效果不够明显。虽然中央文件和一些地方文件明确了政治协商的内容，但由于还是大概念，具体应该包括哪些不是很明了，造成操作中无的放矢，难以落实。
3、协商结果难以落实。政协提出的意见、建议多，真正转化、落实少。往往协商会热热闹闹，过后抓落实不够。对政协的意见什么时候办、由谁具体办等问题规定不具体，也缺乏必要的工作程序，一定程度上影响了协商的效果。
三、把政治协商纳入决策程序必须加强的几项工作
1、制定政治协商的具体细则。中央5号文件对政治协商内容作了原则规定，需要各地结合实际进一步细化落实。各级党委要制定出台支持人民政协履行政治协商职能的实施意见，提出政治协商的具体操作程序和保障措施, 将政治协商的原则、形式、内容、基本程序、责任等以制度的形式确定下来、规范起来，以保证政治协商不因领导班子的调整和领导意志的改变而改变，为有序开展政治协商提供良好的环境。为了进一步规范我市政治协商的工作机制，中共福州市委于2009年下发了《关于进一步加强人民政协的政治协商工作的若干意见》，强调要坚持党委对人民政协的政治协商工作的领导，坚持把人民政协的政治协商纳入决策程序，明确人民政协的政治协商的主要内容，规范人民政协的政治协商的主要程序。
2、明确政治协商的主要内容。根据中共中央5号文件并结合近年来的实践看，应该将以下七个方面的内容纳入决策程序：即本级党的代表大会和党委的重要文件；两会期间“一府两院”工作报告，财政预算、重大预算调整和决算，计划报告；地区国民经济和社会发展规划，城乡总体规划及其他重要规划、行政区划重大调整方案；重要地方性法规及政府重要行政规章或规范性文件草案；经济社会发展的重大改革方案和涉及面广、投资巨大、影响深远的重大投资建设项目；关系人口、资源、环境和可持续发展，以及人民群众生活的医疗、卫生、教育、就业及社会保障等方面的重大决策；各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部重要事务以及爱国统一战线的其他重要问题等。在中共福州市委《关于进一步加强人民政协的政治协商工作的若干意见》中，从十个方面明确了政治协商的范围。
3、细化政治协商的具体形式。中共中央5号文件列举了政治协商的八种会议协商形式，但没有明确各类形式所对应的协商内容。各地政协可根据不同协商内容确定不同等次相对固定的协商形式。如，全体会议主要就经济建设和社会发展规划、政府工作报告、财政预决算等全局性的重大问题，集中进行协商讨论。常委会议主要就经济社会发展中的重大决策和重要部署，社会政治生活方面的重大事项，涉及国计民生的重点、热点、难点问题，充分协商献策。主席会议和政协党组受党委委托召开的座谈会主要就党的代表大会和党委的重要文件、重要的人事安排、本地区行政区划的重大变动，以及一些时间紧迫而又必须协商的事项，及时开展协商。政协秘书长会议主要协商各党派机关、下一级政协机关和党委、人大常委会、政府机关参加政协工作的事务问题。专委会会议主要就涉及对口联系的重要问题、联系部门的主要工作，开展对口协商。近年来，我市政协积极探索政治协商的有效形式，一是提升全会协商的力度。将委员小组讨论的意见建议，按专题分类整理报送市委、市政府，市委、市政府办公厅根据市主要领导的批示精神，专门下发“关于对市政协全体会议期间市政协委员所提意见建议进行督查的通知”，并专项反馈委员意见办理情况。二是坚持专题议政制度。每年四次常委会议，有选择地听取和评议政府部门的工作情况。要求部门主要领导到会通报，并参与委员分组评议。三是立法协商形成制度。市人大常委会的立法计划拟定和立法前协商，都主动邀请政协委员参与，认真吸纳委员的意见建议。
4、规范政治协商的操作程序。制度化必须有一定的规范和程序作保证才能实现。因此，各地要进一步细化中共中央5号文件规定的政治协商程序，设计出纵向到底、横向到边的操作要求和运作程序，使政治协商工作步骤和环节更加合理、有序。各级党委应在每年一季度，主动协调四套班子，根据年度工作计划研究确定议题，政协党组要负责制定详细的工作方案。各级党委、政府和政协要按照制定的协商计划，做好协商准备，认真组织协商，汇总协商成果，督促协商意见落实。中共福州市委《关于进一步加强人民政协的政治协商工作的若干意见》中，分别就协商议题的确定和落实、协商活动的组织、协商意见建议的处理及反馈，作了具体的规定。
（作者为福州市政协主席）
